Otwarty portal wiedzy akademickiej dla kandydatów, studentów, absolwentów oraz wykładowców uczelni wyższych.

OTWARTE ZASOBY EDUKACYJNE:

Wydziały Polityki Społecznej

Oceny Państwowej Komisji Akredytacyjnej

  • Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
    Kolegium Ekonomiczno-Społeczne
    Ocena: brak danych

Polska wobec debaty o przyszłość polityki spójności

Tomasz Grzegorz Grosse
15.05.2008


Dyskusja na temat przyszłości polityki spójności po roku 2013 już się na dobre rozpoczęła. Pod koniec września 2007 roku komisarz ds. rozwoju regionalnego Danuta Hübner zainicjowała oficjalne konsultacje w tej sprawie. Obecnie dyrekcja ds. rozwoju regionalnego zbiera opinie państw członkowskich, samorządów terytorialnych, partnerów społecznych i gospodarczych oraz organizacji pozarządowych, aby przedstawić na wiosnę 2008 roku w piątym raporcie kohezyjnym wstępną koncepcję reformy polityki spójności. Jest to dobry przykład kształtowania dyskusji programowych w Europie, które rozpoczynają się najczęściej z dużym wyprzedzeniem. Polska powinna aktywnie włączyć się do tej dyskusji. Nie wolno ograniczać się wyłącznie do obrony budżetu polityki spójności, ale należy zaproponować zmiany odnoszące się do jej ukierunkowania merytorycznego i sposobu zarządzania. Dobrze, że polska administracja prowadzi intensywne prace i konsultacje społeczne w tej sprawie.

Oczekiwania największych płatników
Na dyskusję o przyszłości polityki spójności wpływa kilka czynników. Przede wszystkim dążenie największych płatników do budżetu Unii do ograniczania wydatków na tę politykę. Wspomniane państwa są bardzo wpływowe i od dłuższego czasu konsekwentnie zmierzają do zmarginalizowania znaczenia polityki spójności. Jednym ze sposobów osiągania tego celu jest postulat skierowania jej instrumentów wyłącznie do regionów najsłabiej rozwijających się, a także zmniejszenia dostępnej pomocy finansowej dla obszarów znajdujących się w tzw. okresie przejściowym (ze względu na poprawę wskaźników rozwoju gospodarczego). Należy zauważyć, że według dostępnych prognoz w roku 2013 poziom PKB na mieszkańca Mazowsza przekroczy znacznie 90 proc. średniej w UE 27. Dlatego lata po roku 2013 będą prawdopodobnie ostatnim okresem programowania, w którym na zasadach przejściowych będą uczestniczyły niektóre polskie regiony. Widoczne są również próby częściowej renacjonalizacji tej polityki, a więc przekazania zadań jej dotyczących do kompetencji państw członkowskich. W tym kontekście pojawiają się także inne pomysły prowadzące do oszczędności. Wśród nich warto zwrócić uwagę na propozycje stopniowego odchodzenia od bezzwrotnych dotacji z budżetu Unii na rzecz zwiększenia wykorzystania produktów bankowych, a więc zwiększenia roli kredytu w polityce spójności. Pojawiają się m.in. koncepcje zastąpienia funduszy unijnych finansowanych w całości z budżetu Unii przez fundusze częściowo odnawialne ze zwrotu kredytów inwestycyjnych. Jest to powiązane z wprowadzaniem metod zarządzania finansowego zaczerpniętych z sektora prywatnego i stopniowego zastępowania pracy urzędników publicznych przez wyspecjalizowane struktury komercyjnych instytucji finansowych.

Inną propozycją jest próba ograniczania wydatków polityki spójności w przypadkach, kiedy pociągałoby to za sobą zmianę lokalizacji firm z innych krajów europejskich. Wspomniana tendencja prawdopodobnie nasili się po ostatniej awanturze w Niemczech wokół przeniesienia fabryki Nokii z Bochum do Rumunii (na początku 2008 roku). Takie wydarzenia pogłębiają niechęć społeczeństw zachodnich do nowych krajów członkowskich, a także wszystkich tych polityk europejskich, które wspierają rozwój tych krajów. Tego typu działania nie są niestety odbierane, jako dążenie do spoistości w Europie, która jest korzystna nie tylko dla procesów gospodarczych, ale również dla stabilizacji politycznej i pomyślności integracji europejskiej. Zamiast tego są traktowane jako zagrożenie dla zatrudnienia i godziwych zarobków pracowników w bogatych krajach członkowskich. Z jakiej racji państwa te winny więc wspierać z własnych budżetów tego typu polityki?

Już w okresie 2007-2013 wprowadzono do polityki spójności rozwiązania (w niektórych działaniach wspierających inwestycje dla przedsiębiorstw), które utrudnią zmianę lokalizacji firm. Istnieje również tzw. fundusz globalizacyjny ograniczający negatywne skutki społeczne i gospodarcze związane z liberalizacją handlu światowego i delokalizacją działalności gospodarczej do państw trzecich. Niewykluczone, że w przyszłości opisywane zjawiska nasilą się. Oznacza to, że podejmowane będą próby ograniczania przenoszenia działalności gospodarczej do regionów najsłabiej rozwijających się, które objęte są działaniami polityki spójności. Jest to zresztą szerszy problem, dotykający rywalizacji gospodarczej na wspólnym rynku. Podstawowe pytanie dotyczy tego, do jakiego stopnia polityki unijne powinny wspierać firmy w słabiej rozwijających się obszarach Europy? Jak daleko mogą osłabiać swobodną rywalizację na wspólnym rynku i niwelować przewagę rynkową między przedsiębiorstwami z najbogatszych regionów a tymi wywodzącymi się z obszarów najsłabiej rozwijających się? Właśnie dlatego niektórzy politycy z najbardziej rozwiniętych krajów (w tym m.in. niemieccy) starają się ograniczyć wsparcie polityki spójności dla rozwoju przedsiębiorstw, zwłaszcza w segmentach innowacyjnej gospodarki i sugerują ukierunkowanie tej polityki wyłącznie na cele infrastruktury podstawowej oraz działania społeczne.

Zaoszczędzone środki polityki spójności mogą być przeniesione na inne cele rozwojowe, zwłaszcza związane z polityką innowacyjną. Już w obecnym okresie budżetowym (na lata 2007-2013) widoczna jest tendencja wzmacniania rozwoju nowoczesnej gospodarki w Europie, czego przejawem jest zwiększenie budżetu na siódmy program ramowy (w stosunku do szóstego), a także wprowadzenie nowego programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji. Należy pamiętać, że podstawową kalkulacją każdego państwa przed dyskusją o przyszłym budżecie Unii jest ocena możliwości skorzystania ze środków europejskich, a więc „odzyskania” jak największej części własnej składki członkowskiej. Środki finansowe dotychczasowej polityki spójności mogą także zostać „przekierowane” na cele związane z nowymi wyzwaniami politycznymi przed którymi stoi Unia u progu XXI wieku. Od dawna postulowane jest zwiększenie roli priorytetów budżetowych związanych z rozwojem europejskiej polityki zagranicznej i zdolności obronnych. W dyskusji o nowym budżecie Unii mogą również pojawić się całkiem nowe propozycje działań, związane na przykład z zapobieganiem zmianom klimatycznym w Europie lub rozwiązujących problemy demograficzne i związane z asymilacją imigrantów. Niektóre wspomniane działania mogą zostać włączone do nowej polityki spójności przez co zmienią jej ukierunkowanie merytoryczne i sposób geograficznej dystrybucji środków. Mogą także utworzyć zupełnie nowe polityki europejskie, stając się w ten sposób swoistą konkurencją dla polityki spójności przy podziale środków budżetowych UE.

Cele beneficjentów i Komisji Europejskiej
Dla przyszłości polityki spójności istotne znaczenie mają postulaty polityczne innych aktorów sceny europejskiej, zwłaszcza największych odbiorców wsparcia Unii oraz Komisji Europejskiej, która będzie proponowała założenia dla przyszłej polityki spójności. Warto zwrócić uwagę, że istotne znaczenie będą miały zwłaszcza propozycje w tej sprawie przedkładane przez nowe kraje członkowskie, zwłaszcza przez Polskę, która w latach 2007-2013 jest największym beneficjentem europejskiego budżetu. Dodatkowo, polska dyplomacja będzie miała istotny wpływ na formułowanie założeń nowej polityki spójności, m.in. dzięki sprawowaniu prezydencji rotacyjnej w Unii w roku 2011. Wielu beneficjentów polityki spójności skupia się głównie na utrzymaniu tej polityki w możliwie niezmienionym kształcie lub zapewnieniu sobie maksymalnego wsparcia w ramach okresów przejściowych.

Natomiast Komisja Europejska będzie zapewne dążyła do utrzymania wielkości budżetu polityki spójności oraz zapewnienia sobie silnego wpływu na programowanie i sposób realizacji tej polityki. Przykładem tej tendencji są próby zwiększenia roli Komisji poprzez sterowanie niektórymi wydatkami na priorytety lizbońskie. Można się również spodziewać ze strony Komisji prób ograniczenia decentralizacji zarządzania polityką spójności na poziom państw członkowskich. Temu służy postulat wzmacniania szerokiego partnerstwa społecznego przy realizowaniu inwestycji. Natomiast decentralizacja zarządzania do regionów jest pozostawiana decyzji poszczególnych państw członkowskich, na co nalega duża część rządów narodowych. Komisja dąży do wzmocnienia w nowej polityce spójności realizacji celów strategii lizbońskiej, widząc w tym szansę na zwiększenie skuteczności realizowania tej strategii, a także argument przeciwko ograniczaniu rozmiarów polityki spójności. Świadczy o tym komunikat z grudnia 2007 roku, w którym sugeruje się ściślejsze powiązanie Narodowych Programów Reform (wdrażających omawianą strategię) z instrumentami polityki spójności. Proponuje się również wzmocnienie priorytetów lizbońskich, szczególnie inwestycji zapewniających rozwój wiedzy i innowacji, wspierających małą i średnią przedsiębiorczość, pobudzających wzrost zatrudnienia. Należy jednak pamiętać o tym, że strategia lizbońska elastycznie obejmuje również tradycyjne cele polityki spójności związane z rozbudową infrastruktury, m.in. ekologicznej, transportowej, energetycznej itp. Oznacza to, że odwoływanie się do celów lizbońskich jedynie w części służy zmianie profilu merytorycznego polityki spójności, a w części jest zabiegiem marketingowo – promocyjnym, ułatwiającym akceptację propozycji Komisji przez państwa członkowskie.

Ocena dotychczasowych rezultatów
Dla debaty o nowej polityce spójności zasadniczą wagę ma ocena skutków realizowania dotychczasowych działań tej polityki oraz efektywności absorpcji środków finansowych przez państwa członkowskie i regiony. Warto zauważyć, że szereg ekspertyz niezależnych ośrodków badawczych, jak również instytucji europejskich krytycznie ocenia skutki dotychczasowych instrumentów polityki spójności. Ostatnio krytykę celowości zastosowania poszczególnych działań tej polityki przedstawił w swoim raporcie Europejski Trybunał Audytorów (2007). Częstym zarzutem ekspertów jest to, że polityka spójności w niewielkim stopniu pobudza trwały rozwój gospodarczy obszarów słabiej rozwijających się opierający się na wewnętrznym potencjale wzrostu i innowacyjności. Krytycy zauważają natomiast, że niejednokrotnie służy ona jedynie redystrybucji dochodów, poprawie warunków życia mieszkańców oraz celom politycznym, m.in. związanym z poprawą wizerunku społecznego integracji europejskiej. Do tego dochodzą zastrzeżenia dotyczące możliwości pełnego wykorzystania środków polityki spójności przez nowe kraje członkowskie. Przytoczone argumenty są najczęściej wykorzystywane przez polityków oczekujących ograniczenia budżetu i zakresu oddziaływania polityki spójności. Znacznie rzadziej niestety służą próbom reformy tej polityki.

Główne pytania na przyszłość
Podsumowując można zwrócić uwagę na kilka podstawowych problemów dotyczących przyszłości polityki spójności, dyskutowanych obecnie w instytucjach europejskich:
(1) Czy budżet polityki spójności powinien być zmniejszany, a także czy należy wprowadzać działania marginalizujące znaczenie tej polityki na przykład poprzez jej częściową renacjonalizację?
(2) Jakie powinno być ukierunkowanie merytoryczne polityki spójności? Czy należy ją ograniczyć wyłącznie do działań infrastrukturalnych i rozwoju społecznego (m.in. związanego z przeciwdziałaniem bezrobociu)? A może należy dalej zwiększać znaczenie celów powiązanych ze strategią lizbońską, zwłaszcza wspierających rozwój innowacyjnej gospodarki? Czy należy włączać nowe cele na przykład związane z przeciwdziałaniem skutkom zmian klimatycznych oraz pozwalających na łatwiejszą asymilację emigrantów? Czy polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna być w dalszym ciągu wyłączona poza politykę spójności?
(3) Jaki powinien być obszar oddziaływania polityki spójności: wszystkie kraje, czy tylko te najbiedniejsze? Czy należy w większym stopniu pomoc strukturalną kierować do obszarów wyłanianych ze względu na ich specyficzne problemy rozwojowe?
(4) Jaki powinien być sposób zarządzania polityką spójności? Czy należy zwiększać decentralizację (do państw członkowskich i do regionów), czy też należy wzmocnić rolę Komisji Europejskiej i innych instytucji wspólnotowych? Czy należy utrzymać zasadę jednofunduszowych programów operacyjnych? W jaki sposób zwiększyć rolę partnerstwa publiczno-prywatnego? W jaki sposób wymuszać współpracę terytorialną (na przykład między miastami i samorządami wiejskimi lub regionami a samorządami lokalnymi) oraz planowanie zintegrowane?

Wnioski i rekomendacje

1.
Należy przyjąć założenie, że utrzymanie polityki spójności w niezmienionym kształcie jest mało prawdopodobne. Ponadto, takie rozwiązanie byłoby również niezbyt korzystne dla Polski. Mogłoby bowiem prowadzić do stopniowego marginalizowania tej polityki w ramach budżetu Unii. Dlatego Polska powinna aktywnie włączyć się do dyskusji na temat przyszłości polityki spójności. Podstawowym celem jest utrzymanie maksymalnie dużej wielkości środków finansowych przeznaczonych na politykę spójności po roku 2013. Nie wolno jednak ograniczać się wyłącznie do obrony budżetu tej polityki, ale należy zaproponować zmiany odnoszące się do jej ukierunkowania merytorycznego i sposobu zarządzania. Nie oznacza to, że polskie stanowisko powinno nadmiernie krytykować obecną politykę spójności. Przeciwnie, należy zaprezentować pozytywne skutki dotychczasowych działań. W przypadku Polski duże znaczenie ma zwłaszcza daleka na tle innych nowych krajów członkowskich decentralizacja zarządzania. Można wskazać na rozliczne korzyści jakie dzięki polityce spójności odnoszą bogate państwa i cała zjednoczona Europa. Szacuje się, że beneficjentami około 30 proc. wydatków tej polityki są firmy z najbogatszych regionów Europy, które najczęściej transferują zyski do swoich macierzystych krajów. Dzięki polityce spójności zwiększyła się możliwość komunikacji transgranicznej w Europie środkowo-wschodniej, m.in. za sprawą budowy transeuropejskich sieci komunikacyjnych, co niewątpliwie służy rozwojowi handlu w całej Europie oraz rozwojowi wspólnego rynku. Jak wykazują badania wydatki polityki spójności służą również stabilizacji politycznej i wzmacnianiu poparcia dla integracji europejskiej. Należy również wskazywać na pokonywane trudności w zakresie poprawy absorpcji środków europejskich przez Polskę.

2.
Propozycje zmian w polityce spójności powinny uwzględniać szerszą perspektywę celów strategicznych polskiej dyplomacji na arenie europejskiej. Unia to struktura naczyń połączonych, gdzie niejednokrotnie działania w jednym obszarze spraw wpływają na inne, a mniej ważne cele poświęca się dla osiągnięcia tych zasadniczych. Przykładem jest problem dalszego poszerzania Unii Europejskiej w kierunku wschodnim i południowym (np. przyjęcie Chorwacji jest wstępnie planowanie już na 2010 rok). Ponieważ ewentualne rozszerzenie obejmowałoby ubogie kraje, należy spodziewać się tego, że może to wpłynąć na polskie interesy jako beneficjenta polityki spójności. Dlatego polityka na forum europejskim wymaga koordynacji, a także określenia hierarchii poszczególnych celów. Będzie to niezbędne zwłaszcza przy planowaniu polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w roku 2011.

3.
Propozycje dotyczące reformy polityki spójności powinny wychodzić naprzeciw celom rozwoju polskiej gospodarki. Jak się wydaje, podstawowe znaczenie powinno mieć wspieranie rozwoju innowacyjnej i konkurencyjnej na rynkach zewnętrznych gospodarki. Polityka spójności powinna więc w większym niż do tej pory stopniu inicjować rozwój takiej gospodarki w regionach najsłabiej rozwijających się, budując ich wewnętrzne zasoby: infrastrukturę naukowo-badawczą, kadry naukowców i wykształconych pracowników, innowacyjne przedsiębiorstwa lokalne, wewnątrz-regionalne sieci kooperacji, instytucje wsparcia rozwoju regionalnego (w tym finansowe) itp. Polityka spójności może również wesprzeć regionalne systemy innowacji i ich lepsze powiązanie z narodowymi systemami innowacji. Powinna również lepiej przygotowywać polskie podmioty do uczestniczenia w unijnej polityce innowacyjnej. Przykłady innowacyjnej polityki rozwojowej na obszarach najsłabiej rozwijających się przedstawiłem ostatnio w pracy: Innowacyjna gospodarka na peryferiach? (ISP, Warszawa 2007). W tym kontekście, najmniej odpowiednie dla Polski wydają się być propozycje ograniczenia polityki spójności wyłącznie do celów związanych z rozwojem infrastruktury podstawowej i przeciwdziałania bezrobociu. Priorytety polityki spójności powinny być zdecydowanie bardziej skoncentrowane na kwestiach rozwoju gospodarczego, a nie na celach konsumpcyjnych związanych z krótkoterminową redystrybucji dochodu.

4.
Istotne znaczenie ma także opracowanie odpowiedniej taktyki negocjacyjnej po stronie polskiej. Chodzi zwłaszcza o przekonanie największych płatników do utrzymania dużego budżetu dla tej polityki. Dlatego należałoby zagwarantować także regionom z tych krajów możliwości uczestniczenia w zreformowanej polityce spójności. Temu celowi może służyć coraz szersze włączanie celów lizbońskich do polityki spójności. Możliwa powinna być również warunkowa aprobata dla nowych celów polityki spójności, na przykład związanych z przeciwdziałaniem skutkom zmian klimatycznych, problemom demograficznym lub napływem emigrantów. Jak się wydaje, polskie ustępstwa w tej sprawie powinny być zrekompensowane zwiększeniem skali wsparcia dla celów związanych z rozwojem innowacyjnej gospodarki. Należy także zauważyć, że problemy dotyczące zmian klimatycznych i nadmiernej imigracji będą w przyszłości w coraz większym stopniu dotykały również Polski.

5.
Istotne znaczenia ma również odpowiednia koordynacja instrumentów polityki spójności z innymi politykami europejskimi. Chodzi przede wszystkim o relacje działań spójnościowych wobec polityki rozwoju obszarów wiejskich z jednej strony oraz polityki innowacyjnej z drugiej. Wydzielenie działań mających na celu rozwój obszarów wiejskich poza politykę spójności (w okresie 2007-2013) było poważnym błędem. Skutkuje to skierowaniem wsparcia europejskiego dla terenów wiejskich głównie na cele związane z modernizacją sektora rolnego i spożywczego, a także wsparciem metod mających głównie na celu podwyższenie dochodów i warunków życia mieszkańców. W niewielkim stopniu przyczynia się jednak do zmiany profilu działalności gospodarczej i zapewnienia trwałego rozwoju. Dlatego w ramach nowej polityki spójności należy dążyć do zwiększenia znaczenie pomocy dla regionów wiejskich, ale ukierunkowanej w odmienny sposób niż instrumenty polityki rozwoju obszarów wiejskich (dostępne obecnie w ramach wspólnej polityki rolnej). Chodzi o wspieranie innowacyjnych strategii rozwojowych pozwalających m.in. na zwiększenie możliwości dywersyfikacji działalności gospodarczej. Nowa polityka spójności powinna również być lepiej skoordynowana z działaniami polityki innowacyjnej UE. Powinna w większym stopniu wspierać cele rozwoju innowacyjnej gospodarki w najsłabszych gospodarczo obszarach Europy, m.in. lepiej przygotowywać przedsiębiorców i naukowców z tych regionów do uczestnictwa w europejskiej polityce innowacyjnej.

6.
Pozytywnym doświadczeniem Polski jest dość duży - w porównaniu do innych nowych krajów członkowskich - udział samorządów województw w zarządzaniu polityką spójności. Polska powinna wspierać dalszą decentralizację tej polityki zarówno na poziom władz państwowych jak również regionalny. W przypadku kompetencji władz krajowych należy przede wszystkim wzmocnić uprawnienia koordynacyjne polityki spójności z innymi politykami rozwojowymi UE oraz działaniami krajowymi (np. rządową polityką regionalną, polityką innowacyjną itp). W odniesieniu do samorządów regionalnych należałoby wzmocnić ich kompetencje uzgadniania celów polityki spójności z regionalnymi strategiami rozwoju oraz w zakresie koordynacji partnerstwa terytorialnego (tj. programowania działań rozwojowych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społecznymi).

Link do http://www.wwsi.edu.pl/